Over de Wetgevingskalender

Algemeen

Een samenleving kan niet functioneren zonder regels. Het is ook belangrijk dat deze regels worden vastgelegd, zodat iedereen daar kennis van kan nemen. Regels die voor heel Nederland gelden staan in een wet, een algemene maatregel van bestuur (amvb) of een ministeriële regeling. Een nieuwe regel kan belangrijke gevolgen hebben: iets wat voorheen niet strafbaar was, is dat voortaan wel, de politie krijgt een nieuwe opsporingsbevoegdheid, consumenten zijn voortaan beter beschermd als ze een aankoop doen etc. etc.

De wetgevingskalender laat in de rubriek Wetgeving in wording zien welke nieuwe wetten en amvb’s eraan komen. Door de indeling op fase is steeds te zien hoe ver het proces is gevorderd. Is het al bijna zover of is er bijvoorbeeld nog gelegenheid om invloed uit te oefenen? Alle ministeries doen mee aan de Wetgevingskalender.

In de rubriek Inwerkingtredingen kan worden gezocht naar inwerkingtredingen in toekomst en verleden. Deze rubriek is handig als men vooral geïnteresseerd is wanneer er iets gaat veranderen (of al veranderd is).

In de rubriek Te implementeren EU-richtlijnen is te zien welke richtlijnen van de Europese Unie Nederland moet implementeren. Richtlijnen bevatten regels waar alle lidstaten van de Europese Unie aan moeten voldoen. De lidstaten bepalen zelf hoe ze de richtlijn uitwerken (omzetten). Dit kan betekenen dat nationale wet- en regelgeving moet worden aangepast, bijvoorbeeld als Nederlandse regels strijdig zijn met de richtlijn of het onderwerp in Nederland nog niet (voldoende) is geregeld. Een wet, algemene maatregel van bestuur (amvb) of ministeriële regeling die een richtlijn (gedeeltelijk) implementeert, wordt een implementatiemiddel genoemd. Doorgaans geldt voor implementatie een deadline (de ‘uiterste implementatiedatum’).

De Wetgevingskalender is bedoeld om inzicht te geven in de totstandkoming van wetten en amvb’s en (soms) ministeriële regelingen. Het is dus geen consultatie website, daarvoor hebben we www.internetconsultatie.nl. De tekst van de regeling wordt niet gepubliceerd, wel verschijnen er links naar elders (bijv. als kamerstuk) openbaar gemaakte teksten. De Wetgevingskalender is net als bijvoorbeeld www.wetten.nl een vorm van dienstverlening. De informatie in de Wetgevingskalender vormt geen bekendmaking in de zin van de Grondwet. Alleen publicatie in het Tractatenblad, het Staatsblad, de Staatscourant en andere vanwege de overheid verkrijgbaar gestelde publicatiebladen heeft een officieel karakter.

Hieronder is meer te lezen over hoe wetten en amvb’s tot stand komen. Zie voor de totstandkoming van EU-richtlijnen en andere EU-besluiten: http://europa.eu/eu-law/index_nl.htm.

Hoe wetten worden gemaakt

De belangrijkste regels staan in de wet. Daarom moeten nieuwe wetten worden voorgelegd aan de Tweede Kamer en de Eerste Kamer. Een wet die nog niet is aangenomen door beide Kamers, heet een wetsvoorstel. Een wetsvoorstel kan bedoeld zijn om een geheel nieuwe wet te maken. Maar veel zaken zijn al geregeld en daarom is het vaker zo dat een nieuwe wet één of meer bestaande wetten verandert.

Een wetsvoorstel kan worden ingediend door de regering (de Koning en de ministers). Dit heet een regeringsvoorstel. Een wetsvoorstel kan ook worden ingediend door één of meer leden van de Tweede Kamer. We spreken dan van een initiatiefvoorstel. De meeste wetsvoorstellen komen van de regering.

Voordat een wetsvoorstel (we gaan in het vervolg uit van een regeringsvoorstel) daadwerkelijk een wet wordt, moet het een aantal fasen doorlopen:

1. Voorbereiding
2. Raad van State
3. Tweede Kamer
4. Eerste Kamer
5. Bekendmaking

Ad1 Voorbereiding

De voorbereiding van een wetsvoorstel wordt meestal gedaan door ambtenaren, onder de verantwoordelijkheid van de betrokken bewindspersoon (minister of staatssecretaris). Als de bewindspersoon vindt dat het wetsvoorstel voldoende is voorbereid, wordt het in de ministerraad besproken. Gaat de ministerraad akkoord met het wetsvoorstel, dan vangt de volgende fase aan (Raad van State). Voordat het echter zover is, moet er veel werk worden verzet. Een nieuwe wet van een beetje omvang vraagt om veel afstemming: tussen ministeries, met uitvoerders, toezichthouders en handhavers, met andere overheden etc. etc. Ook de samenleving kan worden betrokken bij de voorbereiding, dat kan indirect gebeuren (bijvoorbeeld door consultatie van belangengroepen), maar ook direct, bijvoorbeeld d.m.v. bijeenkomsten in het land of via een openbare consultatie op www.internetconsultatie.nl. Voordat een wetsvoorstel naar de ministerraad gaat, wordt het getoetst door het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Een goede wet moet aan heel wat eisen voldoen. Zie verder www.naarhetiak.nl.

Het wetsvoorstel is tijdens de voorbereiding niet zonder meer openbaar. Het kan dus zo zijn dat op de Wetgevingskalender een (concept) wetsvoorstel verschijnt, met voorlopig alleen een samenvatting.

Ad 2 Raad van State

De wet verplicht de regering om de Raad van State (www.raadvanstate.nl) om advies te vragen over wetsvoorstellen. Formeel is het de Koning die de adviesaanvraag doet (‘aanhangig maakt’). In zijn advies bespreekt de Raad van State het wetsvoorstel en kan daarbij vragen stellen of kanttekeningen plaatsen. Ook staat er een eindoordeel over het voorstel in het advies. Dit oordeel wordt het ‘dictum’ genoemd.

De eerstverantwoordelijke minister reageert op de opmerkingen van de Raad van State door middel van het nader rapport, en kan in dat verband eventueel ook het voorstel aanpassen. Als de Raad van State veel kritiek heeft op het wetsvoorstel spreekt men van een ‘zwaar dictum’. Het wetsvoorstel moet dan mogelijk worden veranderd en in elk geval nog een keer worden behandeld in de ministerraad, voordat het bij de Tweede Kamer kan worden ingediend. Indien het wetsvoorstel na het advies van de Raad van State (maar niet vanwege het advies) ingrijpend wordt gewijzigd, moet opnieuw een adviesaanvraag worden gedaan.

Het advies van de Raad van State, het nader rapport en het wetsvoorstel (inclusief toelichting) zoals dat aan de Raad van State is voorgelegd, worden bij indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer openbaar in de kamerstukken. Een zogenaamd blanco advies (de Raad van State had dan geen opmerkingen) wordt niet gepubliceerd.

Ad 3 Tweede Kamer

De behandeling in de Tweede Kamer begint nadat het wetsvoorstel is ingediend ‘door of vanwege de Koning’. De aanbiedingsbrief van de Koning wordt de Koninklijke boodschap genoemd. Het wetsvoorstel wordt eerst behandeld door een commissie van de Tweede Kamer die zich specifiek met het betreffende onderwerp bezig houdt. Meestal stelt die eerst schriftelijke vragen aan de regering, waar ook schriftelijk op wordt geantwoord. Daarna vindt plenaire behandeling plaats, gevolgd door een stemming over het voorstel. Het kan ook voorkomen dat een wetsvoorstel na de voorbereiding door de commissie rechtstreeks in stemming wordt afgedaan (als ‘hamerstuk’). Er vindt dan geen plenaire behandeling plaats.

De meeste parlementaire documenten rondom een wetsvoorstel (Koninklijke boodschap, het wetsvoorstel, de memorie van toelichting, brieven, commissieverslagen, nota’s van de regering etc.) zijn terug te vinden in de zogenaamde kamerstukken. De (geredigeerde) woordelijke verslagen van de openbare plenaire vergaderingen verschijnen in de Handelingen. Zowel de kamerstukken als de Handelingen zijn hier te vinden: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/uitgebreidzoeken/parlementair. Ongecorrigeerde verslagen zijn te vinden op de websites van de Tweede Kamer (www.tweedekamer.nl) en de Eerste Kamer (www.eerstekamer.nl).

Een wetsvoorstel dat is ingediend bij de Tweede Kamer, kan - voordat het is aangenomen - nog worden gewijzigd. De regering kan dit doen door middel van een nota van wijziging. Met een nota van wijziging is het voorstel direct gewijzigd. Kamerleden kunnen op basis van het recht van amendement een voorstel doen om een wetsvoorstel te wijzigen. Wanneer de Tweede Kamer gaat stemmen over een wetsvoorstel, worden eerst de amendementen in stemming gebracht. Ook mogelijk is dat de betrokken bewindspersoon een amendement overneemt. Indien een nota van wijziging of een amendement ingrijpend het wetsvoorstel wijzigt, dient deze aan de Raad van State te worden voorgelegd, voor advies.

De Tweede Kamer kan een wetsvoorstel uiteindelijk aannemen of verwerpen. Als het wordt aangenomen, zendt de voorzitter van de Tweede Kamer het voorstel, zoals dat is komen te luiden na eventuele nota's van wijzigingen en aangenomen amendementen door naar de Eerste Kamer.

Ad 4 Eerste Kamer

Als het voorstel tijdens de behandeling in de Tweede Kamer is gewijzigd, publiceert de Eerste Kamer een zogenaamd gewijzigd voorstel van wet. Ook in de Eerste Kamer wordt het wetsvoorstel eerst behandeld door een commissie. Meestal stelt die eerst schriftelijke vragen aan de regering, waar ook schriftelijk op wordt geantwoord. Daarna vindt ofwel plenaire behandeling plaats, ofwel het wetsvoorstel wordt zonder verdere discussie afgedaan (als ‘hamerstuk’).

De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel niet wijzigen. Het komt echter wel eens voor dat de Eerste Kamer een wetsvoorstel niet aanneemt, totdat er gelijktijdig beslist kan worden over een tweede wetsvoorstel (een ‘novelle’) dat het eerste voorstel direct wijzigt.

Ad 5 Bekendmaking

De samenleving moet kunnen weten dat de wet is veranderd. Een wet die is aangenomen door de Eerste Kamer (en daarna nog van de juiste handtekeningen is voorzien), kan pas in werking treden nadat deze officieel bekend is gemaakt, op de wettelijk voorgeschreven wijze.

Pas vanaf de inwerkingtreding geldt de wet. De wijze van inwerkingtreding moet blijken uit de wet. De datum van inwerkingtreding hoeft dan echter nog niet bekend te zijn. Het is ook mogelijk dat (blijkens de wet) de inwerkingtreding geschiedt d.m.v. een afzonderlijk besluit, of dat de inwerkingtreding afhankelijk wordt gemaakt van de inwerkingtreding van een andere wet. In bijzondere gevallen kan een wet terugwerkende kracht hebben. Er wordt dan (vanaf de inwerkingtreding) net gedaan alsof de wet al eerder in werking was getreden.

Nieuwe wetten en ook inwerkingtredingsbesluiten worden gepubliceerd in het Staatsblad: https://www.officielebekendmakingen.nl/staatsblad. Let op: hier staat alleen het Staatsblad van vandaag. Eerdere afleveringen zijn te vinden via: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/uitgebreidzoeken.

De meeste wetten wijzigen een bestaande wet. Helaas beschrijven wijzigingswetten alleen de wijziging. Daardoor is niet altijd duidelijk wat het gevolg is. Wanneer een wijzigingswet bijvoorbeeld bepaalt dat artikel 3 van een wet vervalt, wat stond er in dat artikel dan eigenlijk? In de wijzigingswet zal men dat niet zien. Daarvoor moet men de zogenaamde doorlopende tekst raadplegen. Dat kan op www.wetten.nl.

Hoe amvb’s worden gemaakt

In een algemene maatregel van bestuur (amvb) kan een wet nader worden uitgewerkt. Bijvoorbeeld, de wet maakt DNA-onderzoek in strafzaken mogelijk en geeft aan dat de wijze waarop het onderzoek wordt uitgevoerd, in een amvb mag worden geregeld. De bevoegdheid tot het stellen van regels over de uitvoering van een DNA-onderzoek wordt daarmee aan de regering gegeven. Dit heet delegatie.

De voorbereiding van een amvb wordt gedaan door ambtenaren, onder de verantwoordelijkheid van de betrokken bewindspersoon (minister of staatssecretaris). Ook in geval van een amvb is de regering verplicht om advies te vragen aan de Raad van State. Het belangrijkste verschil met een wet is dat een amvb niet door de Tweede en de Eerste Kamer hoeft te worden behandeld. Daardoor kan een amvb sneller worden gemaakt en gewijzigd. Toch worden de Kamers soms betrokken bij een amvb, ze worden dan vóór of na de vaststelling ervan in staat gesteld om kennis te nemen van de inhoud en daarop te reageren. Dit gebeurt in situaties waarin de Kamers hebben ingestemd met delegatie, maar wel nog de mogelijkheid willen hebben om daarop invloed uit te oefenen.

De officiële bekendmaking van amvb’s geschiedt in het Staatsblad: https://www.officielebekendmakingen.nl/staatsblad. Let op: hier staat alleen het Staatsblad van vandaag. Eerdere afleveringen zijn te vinden via: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/resultaten.